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日期: Mon Aug 23 03:25:24 1999
標題: 附件二、三/台灣住宅政策十年大事紀

政策資料袋(1.0加強版) 99/8/17--目錄



【 附件二 :台灣住宅政策十年大事紀 】

【1989-1999 台灣住宅政策十年大事紀】

【 附件三 :住宅政策大事紀 】

【1946-1999 台北市都市住宅發展概況與住宅政策演變過程】

(一)違建整建時期(1945 * 1974)

*為維持國家政權,在無資源提供下,刻意容忍違建形成 (40年代)
台灣光復之初,住宅尚未商品化的台灣地區此時民間並無專為出售而
建造住宅之建商,一般住宅服務通常採取自地自建自用方式提供,而當時
為維持國家正常運作,政府以日人遺留之日式宿舍安置公務人員。
1949年國民黨退守台灣當時湧入包括國軍與政治難民兩百餘萬人,頓
時台灣人口增加三分之一,國家僅能以興建少量住宅提供中央民意代表
及機關人員,在無法提供住宅服務下為維持其正當性,政府於是容許大量
公共設施用地及公有地被佔用,包括軍方的許多公家單位與個人便接收、
購買或佔有市區空地興建簡陋棚屋,此時在國家刻意容忍下市區出現許多
違建聚落。

*為戰時疏散計畫拆除違建,然在政府毫無能力安置下,違建僅轉移
別區並無消滅,政府亦做拆除妥協 (50年代前期)
1953年在美援的經濟協助下,開始了「第一次進口替代」階段,一連
串的經建計畫推動都市工業化,此時需要大量的勞動力支撐,但農業亦在
成長中,因此僅北部區域作遷移。當時除了因應戰時而採取的「防空疏
散」計畫之外並無其它具體都市政策,而佔據台北市主要交通要道的違建
聚落因為妨礙疏散計畫,成了主要拆除對象,1953年台北市政府工務局會
同警察單位成立拆除隊進行拆除,隨後1956年6月行政院公佈《違章建築
處理原則》強硬針對日後發現無論公私違建皆立即拆除,並規定日後新違
建拆除不予救濟。
然在當時住宅極為短缺狀況下,軍事般的拆除行動遭到強烈的抵抗與
爆發衝突,於是中央在部份妥協下重新認定違建分為舊違建與新違建,新
違建隨報隨拆,舊違建依妨礙都市功能不同程度進行分期分區拆除,其中
雖規定拆遷戶可優先承購或承租平民住宅,政府並宣示要大量興建平民住
宅、辦理住宅貸款,然台灣當時作為開發中國家,完全無能力提供安置住
宅,導致拆除戶往往轉移到其它違建區搭建新違建,台北市的違建反而愈
拆愈多(楊友仁,1998:306)。

*經濟發展掛帥,挪用美援促成的國宅貸款基金,此時北市有三分之
一家庭居住違建(50年代後期)
政府在85%的預算皆用在國防需要的狀況下並無能力解決住宅問題,
反而是美國關切其資本主義的擴張,在美籍顧問的堅持及美援基金下,政
府始在1957年制訂《興建國宅貸款條例》,配合美援基金及配合1956年實
施之都市土地漲價歸公課徵之土地增值稅,企圖由國家提供貸款方式透過
住宅市場的機制來帶動經濟發展(米復國,1992),然忽略台灣政府是在
美援壓力下才運作的,實際上經濟發展掛帥性格的台灣政府則挪用做為國
宅建設貸款用途的土地增值稅轉而用以提供勞動力素質提高,並且在國家
完全以經濟建設為主要投資對象下,政府並未編列任何預算支援國宅基
金,造成基金短缺。
此時國家所協助貸款興建之國宅雖占住宅市場7.2%,然若扣除災害重
建及違建拆遷,則實際僅提供3.2%完全無法跟上當時人口成長速度,因此
就主要住宅服務者,私人住宅市場才是提供者,故此時政府並未大幅提供
住宅供應量,只是將舊違建合法化。
1958年,中國打撈公司興建的士林華僑新村,開始了第一件興建住宅
出售的案例,住宅開始成為一種被生產作為銷售的商品,許多營建商或資
本在見到房地產的利潤高於其他產業時,開始成立建設公司,包括國泰、
華美等建設公司,當時國家積極獎勵投資與出口,基本上是保守的親資本
積累的經濟發展,而這種都市建設與國家發展型態在生產要素上剛好為競
爭對立,因此再缺乏國家融資及補貼下,建商自然僅能憑有限的資金作小
規模投資,此時台灣民間部門便發展出「預售」的銷售方式來集資,以及
利用集團內人壽保險公司做為融資不動產投資的來源(曾旭正,1992)。
1963年完成的台北市違建普查中顯示非法侵佔公私土地違建數共
52,887間,72,056戶,約292,894人,亦即當時台北市有將近三分之一的
家庭是居住在違建中,另外據調查,此時違章住戶有七成佔用公地,六成
以上僅有一室,五成以上無浴廁。

*大量城鄉移民,都市擁擠問題浮現,公共投資協助資本積累,《國
宅貸款條例》美援、央行停止提供資金(60年代前期)
60年代台灣因美援納入戰後新國際分工體系(New International
Division Labor),朝向出口導向的工業化策略,導致大量的城鄉移民由
農村進入都市,台北市人口倍增,此時公共投資主要目的為促進都市有效
運轉及加速資本積累,都市擁擠問題浮現,1966-1969年的第四期經建計
畫中雖有納入「國民住宅」一項,但主要政策工具仍只有《國宅貸款條
例》,而且美援在1958年已停止供應,1964年替代此一基金來源之中央銀
行不願提供大量資金,1968年為避免大量資金流入民間引起通貨膨脹,央
行停止國宅貸款業務,此時僅依賴土地增值稅已不敷所需,而且《國宅貸
款條例》規定僅地主得以興建住宅,因此《國宅貸款條例》對於住宅市場
並無實質幫助,此時,隨著60年代的經濟起飛,台北市住宅市場發展迅
速,企業型建商出現。私人市場成為住宅供應主力。

*「先建後拆」整建住宅政策,整宅安置僅佔三分之一拆除戶,為安
置或無法負擔整宅貸款者繼續遷往其它違建聚落(1966-74)
面對依賴都市化所帶來的住宅與都市服務設施的缺乏,國家因應之都
市政策為藉由推動開闢多條通往郊區的道路與1968年起開闢內湖與林口林
市鎮的「發展郊區」,以及台灣政經中心的「城市美化」,相對於「城市
美化」的違建聚落妨礙了都市流通與市容觀瞻,在上一階段違建拆除效果
不彰,而國家又無法在住宅服務上多所提供,於是1964年內政部第二次修
訂公佈的《違章建築處理辦法》中提出「先建後拆」精神的「整建國宅」
政策,台北市自1966年起預計四年內拆除14169戶違建,並以劃撥公地與
產權市府所有方式每年提供整建住宅4000戶,以安置80%的拆遷戶 ,1966
年至1974年台北市共拆違建23427戶,與計畫拆除戶數相當,但由於土
地、資金等問題,整建住宅興建部份僅7125戶,不到三分之一,違建聚落
居民唯恐被拆除後不能分配到住宅,於是紛紛請願陳請要求暫緩拆除(楊
友仁,1998:308)。
上述「整建住宅」為容納更多戶數以減少成本,以小坪數、無公共設
施、高密度的方式興建,與同時期另一政府提供的低品質「平價住宅」
(1969年共504戶),因品質極差後成為一種正式化的貧民窟,其中一些
較貧困的整建拆遷戶在無法負擔貸款又無法進入數量稀少的平宅,於是許
多家戶遷往河堤、近郊山區與公園預定地等其它違建聚落。

(二)國民住宅興建時期

1.政府直接興建時期(1975 * 1981)

*國家在特殊政治時勢下,「國宅計畫」作為合法性的號召
70年代初國內高層公寓發展萌芽,且由於全球第一次石油危機導致國
內物價飛漲,在通貨膨脹的壓力下,民眾紛紛投入最具保值功能的購屋行
動,短短兩年,房價漲幅將近一倍半,政府為抑制物價波動,開始對飆漲
的房地產進行干預,包括:「高樓禁建」、「取消建築融資」、「建材限
制方案」等壓抑措施使房價景氣轉冷;1979年,再次的全球能源危機,以
及1976-1978年連續三年維持兩位數的經濟成長率蘊積了強大的購買潛
力,再度將國內不動產市場推向歷史新高,並在政府再度施以「追查購屋
資金」、「空地限期建築使用」、「調整土地增值稅課徵標準及稅率結構
防止土地投機」等抑制房價措施下結束,民過69年的住宅普查顯示台北市
約有六成的住宅是在此十年時期興建。
此時國際情勢不穩定,包括中國與美國建交、台灣退出聯合國、以及
台灣與日本斷交,造成民間發出政治變革之聲;同時在經濟上因能源供給
與交通設施無法趕上工業化的快速發展形成瓶頸,在政經壓力下,執政黨
為國家正當性與合法性,於是在1972年及1975年舉行局部增選中央民代,
此時九位新民選民代中有八人訴求住宅政策,於是在為抑制土地飆漲、符
合立法部門要求及滿足民眾集體消費需求以達到國家合法性及政權穩固
(米復國,1992:94),1975年公佈實施「國民住宅條例」,開始大量興
建名為解決中低收入者住宅問題的國民住宅,將「擴大住宅建設」與「增
進社會福利」共同納入「六年經濟建設計畫」的「健全社會發展」項目
中,「六年國民住宅興建計畫」(1976-1981)更宣示要直接興建國宅10
萬戶(其中台北市2萬3千戶),以打壓房地產炒作。另外,在經濟上並提
出十大建設計畫以促進經濟再結構。

*中低收入戶無法負擔的滯銷國宅
所謂大量興建之國民住宅,以台灣地區為在配售時公益拆遷戶約佔
20.5%,委託承辦單位興建部份佔30.6%,另外再加上軍眷改建佔3.8%,貸
款自建佔7.3%,顧僅剩38%住宅分配一般民眾(內政部營建署,1982:
12),台北市供應拆遷戶已佔65%,僅佔同時期住宅供應總量3.1%,國民
住宅對於一般民眾住宅提供有限。
雖然其中有38%國宅配售與一般民眾,然因品質提高,都市土地價格
高,以及公地所有機關守產態度,造成國宅或區位差或價格高,國宅售價
雖較民間市場低,但是中低收入家庭償還貸款與自籌自備款能力卻更為薄
弱,1978-79年國宅平均售價為家庭年平均收入2.3倍,80-81年為2.6倍,
82年已為收入3.3倍,都市地區國宅以超過百萬,貸款額卻僅佔總價30%,
此已非中低收入家庭得以負擔,因此除興建速度極慢外,於1982年因區位
與價格因素明顯發現滯銷。而自備土地委託興建的住宅,出售對象並不侷
限於中低收入戶,顧原興建國宅照顧中低收入戶之美意打了折扣。
國宅建設計畫初期確實照顧到部份中低收入者,中期為趕進度於區位
不佳土地興建國宅造成滯銷,後期更因採用都市精華地段土地,提高成本
營建高品質高價位國宅,以致中低收入者無法負擔。另外,國家介入干預
住宅市場,亦在世界經濟蕭條不景氣之時造成許多建商倒閉,產生許多購
屋交易糾紛及空屋剩餘情形。

*國家除興建國宅外,同時有意縱容違建以緩和因都市集體消費問題
而產生的政治社會壓力
在透過「新市區建設」與「舊市區更新」兩者並行的國宅興建政策,
台北市違建業務在1977年納入建築管理系統, 1980年後台北市除了零星
個案因妨礙都市計畫、公共安全外已不再大拆違建,投入舊市區的公共資
源很少,到了1982年止台北市舊違建尚有一萬五千餘間,由於無法有效解
決土地與住宅問題,國家有意縱容違建的存在,給予水電設施的服務,甚
至稅捐機關也加以課徵稅款,以緩和因都市集體消費問題而產生的政治社
會壓力(米復國,1992:125、楊友仁,1998:310)。

2.政府/民間分工興建時期(1982 * 1988)

*景氣不佳,國宅滯銷轉而放寬承購資格促銷,國宅興建數量日趨減

雖然「六年國宅計畫」進度落後,1982年政府更進一步推出第一期
「四年國宅計畫」,預計全台興建24萬戶,政府興建10萬戶,民間興建14
萬戶,然而,房地產受到第二次石油危機及1983年至1985年的世界經濟低
迷,加上1980年住宅普查調查顯示全台共有47.9萬戶空屋,國宅本身也開
始滯銷及積壓國宅資金,同時由於政府根本無法籌納大量資金,於是第一
期四年計畫僅執行42,000餘戶,而國宅由於滯銷壓力,於是興建速度減
緩,而以促銷為主,權益降價,並且放寬承購護資格限制,開放給一般民
眾,給予優待。而第二期「四年國宅計畫」的計畫數量更為降低。

*住宅供應的責任由國家身上慢慢轉移到民間市場的時代又悄然來到
1982年修正《國民住宅條例》,增加「貸款人民興建」與「獎勵民間
興建」兩項,希望以大量的供給降低房價,政府住宅政策開始改向,希望
藉由民間資本減輕國家負擔,因此開始劃分責任,政府興建提供低收入戶
承購或承租使用國宅;中等所得住宅則由政府獎勵民間興建,國家僅從旁
協助;對於高收入戶住宅由民間自行興建,並另定辦法核定銀行辦理建築
業貸款與購置自用住宅。在貸款額度上亦重新做了調整,規定國宅貸款額
度不得低於售價之70%,另外,推動「建築經理公司」制度,企圖消除民
間業者自行辦理預售制度的交易糾紛。至此,住宅供應的責任由國家身上
慢慢轉移到民間市場的時代又悄然來到(米復國,1992:80),政府於住
宅市場中退位。而1984年為運用民間資源提供較低收入家庭低廉住宅而公
布之「獎勵投資興建國民住宅作業要點」,截至1998年為止,台北市僅查
核710戶。

*房地產市場狂飆,一般民眾已無購屋能力
前一階段房地產上漲,乃屬於供應不足所產生,然1987起的這波由國
產局標售華航附近土地創下天價的事件,引燃了房地產的狂飆期,同年,
政府放寬外匯管制,國外資金擁入,國內資金及外匯存底氾濫,而這些流
入國內的國際熱錢在台灣流竄於房地產與證券市場,再加上9月股價指數
創下空前高峰,連帶住宅市場大漲,此外,政府亦創造多項利多,包括:
調整九年來未調降之公告地價、1988年更釋放千億的公共設施保留地徵收
款、以及台北市宣佈興建捷運等,都被建商、仲介業界由媒體一再宣稱市
場之美景,至此以後,住宅價格一路狂飆,其價格已達天價,一般大眾已
無力購買(呂秉怡,1990),台北市1988年平均房價為前一年(1987年)
的二倍,1989年更上漲為1987年的3.5倍,造成台灣資本主義發展的勞動
力在生產機制中的集體消費環節出了問題(夏鑄九,1995:323)。

*台灣有史以來首次以都市改革為議題的社會動員 * “無住屋運動”
此時,台北市平均每戶住宅價格上漲到家庭平均收入的七倍,對於房
地產預期增值的投機炒作使得財富分配情形更加惡化,自1980年到1989年
所得五等分組的差距由4.17倍擴大到4.94倍,民眾在所得並無明顯提高,
但房價卻在短期內高速上漲,一般市民產生預期房價高漲心態,明顯感到
不安(林德福、呂秉怡,1999),因此,社會不滿情緒高漲,更引發了
1980年代末「無住屋運動」的社會動員,即所謂「無殼蝸牛運動」,為台
灣有史以來首次以都市改革為議題的社會動員,上演萬人夜宿台北市最精
華路段-忠孝東路街頭活動,夏鑄九稱此動員為台灣都市社會運動的「胎
動」(1989),該動員主要訴求為:加強懲罰性財稅措施,以平抑房屋市
場的假性需求、二年內如期蓋滿五萬戶國宅的預計目標、擬定「公平租屋
法」,保障租賃雙方合理的權益、研擬「獎勵民間團體自力造屋條例」
等。然而在房地產及金融市場狂漲形成的強大泡沫經濟作用下,第一次無
住屋運動對台灣整體住宅政策而言並無太具體的影響,然而該運動留下的
TMM「崔媽媽租屋中心」及OURs「專業者都市改革組織兩個組織」,逐漸
成為台灣住宅政策與都市政策民間重要監督與改革組織。

3.政府興建與輔貸時期(1989 * 1995)

*房價高漲,國宅需求急遽增加,然土地取得困難興建緩慢;同時實
施「輔助人民自購住宅貸款」協助人民購置民間市場住宅。
1980年中期國宅滯銷進而促銷,以及1988、1989年景氣復甦、房地產
飛漲,導致國宅的需求大幅提高,為解決上述國宅供需失調狀況,七十八
年起開始建立國宅等候名冊,以確實掌控需求,台北市自1989年受理登記
等候承購國宅至1996年止,登記戶已達4萬餘人,然1989年至1996年國宅
興建數量僅7763戶,在供不應求狀況下,1996年停止受理國宅登記等候。
1992年起,制訂「六年國建計畫」,欲利用農地變更以開發新社區,
全台廣建住宅(預計興建90萬戶,政府興建30萬戶,民間興建60萬戶),
其中,台北市亦希望藉由積極興建國宅以抒解六萬戶等候需求壓力,惟受
制於國宅土地取得困難及配合市政公共工程專案等因素,提供列冊等候戶
之國宅數量仍無法提昇(台北市政府國宅處,1998)。
1989年6月實施「輔助人民貸款自購住宅辦法」,政府藉由購屋利息
補貼協助人民購置民間市場住宅以快速得到住宅服務。同時保險業於1993
年開辦30年房屋貸款;銀行法亦於1995年修正開放銀行辦理30年房貸,自
此政府明顯轉向藉由推動民間市場住宅優惠貸款方式以解決人民住宅需
求。

*空屋壓力與景氣衰退導致房地產不再飆漲,然市民仍無法負擔房價
1990年全台住宅普查顯示台灣地區空屋率13.29%,空屋數量67萬餘
戶,同時全台開始全面實施容積率管制,建商大量搶建,增加前述空屋壓
力,同時政府實施「選擇性信用管制」,房屋建築業景氣開始低迷,復因
景氣影響,建築投資業亦受波及,然此時都市地區房價仍高,其它地區房
價雖已不再飆漲,但仍與一般家庭所得有相當之差距。1994年,中央提出
「六萬元一坪」平價住宅政策,1996年首批平宅於台南動工,然因都會區
土地昂貴,因此主要以台糖土地為興建主要對象,因此對於實質需要的都
會地區民眾並無太大受益。

4.政府補貼購宅時期(1995 * )

*忽視中低收入家庭的「補貼為主、興建為輔」住宅政策
1996年央行指定269億法定存款準備金辦理7.9%低利房貸,1997年5月
經建會提撥914億郵政儲金優惠房貸,1998年12月央行理監事會決定提撥
300億元郵儲金轉存款作為首次購屋專案貸款。截至1998年5月,台北市已
受理使用「輔助市民貸款自購住宅」措施共92,293戶,核發貸款證明
51,899戶,完成貸款34,406戶,政府累計補貼利息達42億6百萬餘元,同
時1995年至1997年三年國宅興建數量僅2425戶,政府藉由擴大貸款自購之
供給量,逐步建立起現今「補貼為主、興建為輔」的住宅政策(台北市政
府國宅處,1998)。
台北市自1995年,為突破國宅供給不足困境,重新檢討住宅政策,並
組成體檢小組及住宅政策工作小組。然住宅體檢小組對於台北市住宅政策
(包括解決不同收入階層市民居住需求)提出之建議,卻未供為政策制訂
參考,然而儘管擴大補貼供給量,中低收入戶在高房價下依舊無法進入住
宅市場,政府並未採取任何有效措施解決其住宅需求,導致違建與低劣住
宅品質等問題依舊存在。

*第二次無住屋運動的爆發
1998年底政府提出1500億低利貸款額度,放寬申請資格,企圖解決大
量空屋與低迷景氣問題。從1990年初起陸續引發的俄羅斯、1992年墨西
哥、1997年泰國、印尼、馬來西亞、日本、南美的金融風暴,台灣雖暫時
倖免於這股全球性的金融風暴,然而政府卻隨時戒備著金融風暴在國內颳
起,因此,1998年8月,組成財經色彩極濃的新內閣團隊。
在1998年一年之中,包括:廣三建設與台中中小企銀金融危機事件、
國揚建設跳票財務危機事件、長億集團之泛亞銀行易主事件、東帝士、仁
翔、尖美等企業飽受財物吃緊等,新的政院團隊為因應國內經濟波動,採
取一連串的防護拯救措施,政府以協助、介入甚至干預市場的手段,藉由
提振產業景氣以避免國內經濟衰敗,其中「振興建築投資業措施方案」即
為其中一振興方案,也是引起極大爭議之方案。
此一方案針對不當炒作地產而引發財務危機之公司、財團進行營救,
持續扶持高房價,甚至利用全民納稅圖利特定建商,因而爆發第二次無住
屋運動,此次動員除抗議政府不符合社會公義之政策外,並提出抑制房地
價格、釋出餘屋,發展租賃住宅、照顧弱勢,規劃租金補貼、改革體制,
成立專責機構等訴求。在社會壓力下,政府開始全面研擬整體住宅政策。

*陸續爆發的違建拆遷抗爭
台北市為美化都市與徵收公共設施保留地,進行一連串違建聚落拆除
動作,然在住宅服務上並未同時提供配套措施,因此爆發一連串抗爭動員
事件,其中以1997年十四、十五號公園預定地拆除事件影響最鉅,其後包
括1998年中正297號公園、1999年中山1號公園以及龍門國中預定地、老松
國小預定地等拆除行動皆因拆遷安置措施粗糙持續引發爭議,至此,台灣
都市住宅問題陸續暴露,都市危機開始爆發。


表一 台北市歷年國宅興建統計表

年度 戶 數
合作
營建 鼓勵
投資 貸款
自建 違建
整建 公教
宿舍 平價
住宅 華江
都市
更新 一般
國宅 合計
1947-
1960 3090 3090
1960~19
74 2309 8837 7133 1300 504 428 20511
1975~19
81 2844 45 6205 9094
1982~19
88 27141 27141
1989~19
95 5999 5999
1995~ 2425 2425
總計 3090 2309 8837 9977 1300 504 473 41770 68260
資料來源:台北市統計要覽(87年)

表二 台北市歷年住宅短缺統計表
年度 總人口 家庭戶

(A) 住宅總量(B) 住宅短

(A)-
(B) 空屋數
住宅總
量 國宅總
量 國宅/住

1980 2220427 561016 485201 31794 6.55% 75815 54873

1985 2507620 671257 564213 56369 9.99% 107044 54873

1989 2702678 787664 660024 60613 9.18% 127640 /
1990 2719659 805978 755242 61094 8.09% 50736 71007
1991 2717992 816734 765765 61234 8.00% 50969 23574
1992 2696073 820860 774957 63960 8.25% 45903 20650
1993 2653245 823104 771511 64225 8.32% 51593 20461
1994 2653578 832424 782236 65835 8.42% 50188 22076
1995 2632863 838465 799615 66628 8.33% 38850 23516
1997 2598493 854132 796909 68260 8.57% 57223 23496
註:上述住宅總量係包括住商混合單元 資料來源:都市及區域
發展統計彙編~1998年



圖一 台北市歷年新違建查報拆除統計圖 資料
來源:台北市工務局

圖二 台北市歷年平均房價統計圖 資料來源:宏大不動產鑑定公

註:平均房價係指預售屋或新建四、五樓公寓之價格



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